关于农村土地承包管理工作

关于农村土地承包管理工作需要学习和掌握以下五个方面的知识，“一”就是一个基本经营制度，即以家庭承包经营为基础，“统”“分”结合的双层经营体制；“二”就是两部法律，即：农村土地承包法和农村土地承包经营纠纷调解仲裁法；“三”就是“三权分置”；“四”就是农村土地承包“四个时间节点”；“五”就是农村土地承包的“五大体系”。

一、一个基本经营制度

自农村实行改革开放政策以来，全党、全社会高度重视“三农”工作，而落实农村土地承包政策是基础、是根本。《宪法》第八条规定：农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层体制”是整个农村政策的基石。

农村土地承包政策的演变分为两个层面：一是从保护的力度来看。国家采用多种方式强调对农村土地承包经营权的维护，由文件、政策逐步上升到法律法规；二是从保护的时限来看。通过不断延长土地承包期限而保持政策的连续性、稳定性，承包期从最初15年到30年到再次延长30年不变。

我国的改革是从农村开始突破的，而农村改革则是从变革农村基本经营制度入手的。农村自1958年开始实行人民公社体制后，其经营体制虽然几经调整，但“一大二公”的性质和“统一经营、统一核算、统一分配”“三级所有、队为基础”的体制始终没有改变。在人民公社体制下，广大农民没有经营自主权，缺乏生产积极性，导致农业和农村经济发展长期滞后，严重影响了国民经济和社会健康发展，严重影响了包括农民在内的广大人民生活水平的提高。1983年10月12日，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，废除了长达25年之久的人民公社体制。

农村改革，最本质的就是农村土地经营制度的改革。因此，改革以后确立的“以家庭承包经营为基础、充分结合的双层经营制度”，实际上就是党的整个农村基本政策的基石。

二、两部法律

1.关于《农村土地承包法》。 第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议决定对《农村土地承包法》作了46处修改，重点需要了解的修改内容如下：

（1）在第一条增加了“保持农村土地承包关系稳定并长久不变”的相关表述。长久不变到底是多长时间？十九大报告提出：第二轮土地承包到期后再延长三十年。为贯彻落实十九大精神，2018年11月，中共中央、国务院印发的《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》（中发[2018]36号）提出：第二轮土地承包到期后再延长三十年。土地承包期再延长三十年，使农村土地承包关系从第一轮承包开始保持稳定长达七十五年，是实行“长久不变”的重大举措。现有承包地在第二轮土地承包到期后由农户继续承包，承包期再延长三十年，以各地第二轮土地承包到期为起点计算。以承包地确权登记颁证为基础，已颁发的土地承包权利证书，在新的承包期继续有效且不变不换，证书记载的承包期限届时作统一变更。对个别调地的，在合同、登记簿和证书上作相应变更处理。2018年新修订的《农村土地承包法》第二十一条规定：耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年。前款规定的耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依照前款规定相应延长。因此，土地承包期再延长三十年，就是要延长至2058年不变。

（2）增加了一条，作为第九条：“承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。”

（3）将第十五条改为第十六条，增加一款，作为第二款：“农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。”

　　（4）将第二十三条改为第二十四条，增加了“土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入”的相关表述。

　 （5）将第二十六条改为第二十七条，第二款、第三款修改为：“国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。

　　“承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。”

　　（6）将第三十七条和第三十九条第二款合并为第四十条，修改为：“土地经营权流转，当事人双方应当签订书面流转合同。

　　“土地经营权流转合同一般包括以下条款：

　　“(一)双方当事人的姓名、住所；

　　“(二)流转土地的名称、坐落、面积、质量等级；

　　“(三)流转期限和起止日期；

　　“(四)流转土地的用途；

　　“(五)双方当事人的权利和义务；

　　“(六)流转价款及支付方式；

　　“(七)土地被依法征收、征用、占用时有关补偿费的归属；

　　“(八)违约责任。

　　“承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。”

　　（7）增加一条，作为第四十一条：“土地经营权流转期限为五年以上的，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记。未经登记，不得对抗善意第三人。”

　　（8）增加一条，作为第四十二条：“承包方不得单方解除土地经营权流转合同，但受让方有下列情形之一的除外：

　　“(一)擅自改变土地的农业用途；

　　“(二)弃耕抛荒连续两年以上；

　　“(三)给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境；

　　“(四)其他严重违约行为。”

（9）增加一条，作为第四十五条：“县级以上地方人民政府应当建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度。

　　“工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的，本集体经济组织可以收取适量管理费用。

（10）增加一条，作为第四十七条：“承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保，并向发包方备案。受让方通过流转取得的土地经营权，经承包方书面同意并向发包方备案，可以向金融机构融资担保。

　　“土地经营权融资担保办法由国务院有关部门规定。”

　 （11）将第四十五条改为第四十九条，修改为：“以其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同，承包方取得土地经营权。当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的，承包费通过公开竞标、竞价确定；以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定。”

（12）增加一条，作为第六十四条：“土地经营权人擅自改变土地的农业用途、弃耕抛荒连续两年以上、给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境，承包方在合理期限内不解除土地经营权流转合同的，发包方有权要求终止土地经营权流转合同”。

2.关于《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》。后面还要讲解，这里不展开讲。

三、“三权分置”

有一种说法叫“两权分离”看安徽，“三权分置”看湖北。农村土地“三权分置”的提法最早起源于湖北省。2012年10月1日施行的《湖北省农村土地承包经营条例》第四条规定：农村土地承包经营应当明晰所有权、稳定承包权、放活经营权，依照公平、公正、公开及有利于规模经营、发挥土地效益原则，稳步推进土地承包经营体制创新，促进工业化、城镇化和农业现代化。这是全国首次以地方法规的形式提出了农村土地的“三权分立”。2013年7月22日，习近平总书记在武汉农村综合产权交易所视察时，对我省农村土地“三权分立”、开展农村产权交易工作给予了充分肯定，并指示中央有关部门总结推广我省经验。至此，由湖北探索提出、中央总结提高的农村土地新制度框架终于诞生。集体所有权的核心是处置权，农户承包权的核心是财产权，土地经营权的核心是收益权，落实农村土地“三权分置”。

四、农村土地承包“四个阶段”

改革开放以来，我市农村土地承包经历了农村家庭联产承包责任制的全面推行（即“大包干”）、延长土地承包期（即“二轮延包”）和依法完善农村土地二轮延包（即“完善二轮延包”）和农村土地确权登记颁证四个阶段：一是农村家庭联产承包责任制的全面推行阶段。从1983年起全面推行“大包干”制度，即一轮承包。二是延长承包期阶段。随着农村土地第一轮承包陆续到期，按照党中央、国务院关于“在原定的耕地承包期到期之后再延长30年不变”的要求，各地相继开展了延长土地承包期工作，即二轮延包。三是依法完善农村土地二轮延包阶段。从1995年开展二轮延包到2001年底，虽然绝大多数地方完成了延包工作。单从二轮延包形式看，延包工作基本到位，但按延长30年的政策要求还存在很多问题，少数村组承包期为3-5年,有的甚至一年一变动。二轮延包不规范，加之国家扶农惠农政策力度不断加大，因土地承包问题而引发的矛盾和纠纷越来越多。自2004年9月开始，按照省委、省政府的统一部署，全市各地认真开展了依法完善农村土地二轮延包工作。四是农村土地确权登记颁证阶段。从2014年起，我市开展了农村土地承包经营权确权登记颁证工作，2017年确权登记颁证工作基本完成。

五、农村土地承包“五大体系”

1.建立农村土地承包信息化管理体系。通过农村土地承包经营权确权登记颁证工作开展，真正做到“确实权、颁铁证”，让农民吃上“定心丸”，为“三权分置”推进创造前提条件。通过建立农村土地承包管理信息平台，推进土地承包管理信息化，形成承包合同网签管理系统。

2.健全完善农村土地流转服务体系。自2014年以来，全市农经部门在农村土地流转方面重点是以引导流转和规范服务为主，健全完善县、乡、村三级服务管理网络。目前，全市县、乡两级农村土地流转服务中心已全部建起。已建立县级农村土地流转服务中心11个；乡级农村土地流转服务中心 99个；村级农村土地流转服务站2091个。近年来农村土地流转的政策变化。农村土地流转的基本原则是“依法、自愿、有偿”，政策取向是农业规模经营。2014年之前，市委、市政府连续多年将农村土地流转指标列为县（市、区）“三农”工作目标考核范围进行考评。2014年2月21日，农业部发出的紧急通知指出：“严禁以下指标、定任务、赶速度等方式行政推动土地流转”；2014年11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发[2014]61号）明确提出：“严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转”； 2015年5月11日，省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于规范引导农村土地经营权流转积极发展农业适度规模经营的实施意见的通知》（鄂办发〔2015〕25号）强调：严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转。2014年，市委、市政府在年初目标考核时已将土地流转率和规模经营面积等指标纳入了“三农”工作目标考核范围。根据上级有关精神，市农委向市委、市政府有关领导做了专题汇报，在2014年底市委、市政府对全年工作目标进行考评检查时，将土地流转率和规模经营面积指标剔除考评范围。从2015年起，市委、市政府不再将土地流转率和规模经营面积指标纳入目标考核范围。2015年12月14日，市委办公室、市政府办公室印发的《关于规范引导农村土地经营权流转积极发展农业适度规模经营的实施意见》（襄办发[2015]40号）提出：依托农村经营管理机构建立土地流转服务平台，县、乡两级设立农村土地流转服务中心，村设立农村土地流转服务站。

3.完善土地承包经营纠纷调解仲裁体系。实质性开展农村土地承包经营纠纷调解仲裁业务。

4.建立健全农村综合产权流转交易体系。

5.健全规范高效的农地使用监管体系。要立足于保护耕地资源、保障粮食安全、维护农民权益，强化各级政府在土地流转中的监管责任。加快健全工商资本租赁农地监管和风险防范机制，建立工商资本租赁农地上限控制、分级备案、审查审核、风险保障金、事中事后监管等制度，进一步强化农地用途监管。要求各地按照《农村土地承包法》《关于规范引导农村土地经营权流转积极发展农业适度规模经营的实施意见》等精神，建立健全农村土地流转风险防范机制，加强对工商资本租赁农地监管。各县（市、区）要落实农村土地经营权流转分级备案制度。一次性流转面积500亩以上或者整村（组）流转的，应当经县（市、区）审核后报市农村土地承包管理部门备案；县级农村土地承包管理部门自行制定本级、乡镇级备案标准，并负责督促落实到位；各县（市、区）要建立工商资本流转取得农村土地经营权的资格审查、项目审核和风险保障金制度；强化工商资本租赁农地的用途管制，严禁耕地“非农化”；研究出台集体经济组织收取管理费用的具体办法。